出版人杂志 文｜魏玉山
《全民阅读促进条例》于2026年2月1日开始实施，由此开启了全民阅读的法治时代。
2025年12月，《全民阅读促进条例》正式颁布，并于2026年2月1日开始实施，由此开启了全民阅读的法治时代。《全民阅读促进条例》的颁布与实施是广大阅读推广人、出版人的期待，也是广大读者的期盼。全民阅读立法从提出到完成，走过了十多年的历程，体现了党中央、国务院对全民阅读工作的高度重视，凝聚了社会各界对推广全民阅读的广泛共识。
全民阅读立法的时代背景
全民阅读兴起
20世纪70年代，联合国教科文组织向全世界发出了“走向阅读社会”的倡议，倡导社会成员人人读书，让读书成为人们日常生活中不可或缺的部分。1995年，联合国教科文组织宣布4月23日为“世界读书日”，许多国家响应联合国教科文组织的倡议，设立读书日，推动阅读活动广泛持久开展。
我国也紧随其后。1997年1月，中宣部、文化部、原新闻出版署等9个部门联合实施“知识工程”，以“引导群众多读书、读好书，形成浓厚的阅读风气”。2000年12月，全国“知识工程”领导小组决定，每年12月在中国举办“全民读书月”活动。2006年4月，中宣部、中央文明办、原新闻出版总署等11个部门联合发出《关于开展全民阅读活动的倡议书》，提出：在2006年4月23日世界读书日前后，开展“爱读书，读好书”的全民阅读活动，“全国各地区各部门各团体，要积极开展全民阅读活动”。由此开始，以图书馆为主的阅读活动扩大到全社会，“全民阅读”一词被广泛使用起来。
我国国民阅读状况堪忧
全民阅读受到党政机关和社会广泛的关注，但是我国的阅读状况却不尽如人意。其依据就是中国新闻出版研究院（前身是中国出版科学研究所）持续开展的国民阅读调查。
国民阅读调查缘起于1997年1月我第一次去韩国访问。在与韩国出版研究的同行交流时得知，韩国已经开展多年国民阅读调查，以了解国民阅读的态度及实际情况。我们觉得此事很有意义，我国尚没有类似的调查，因此向韩方提出希望深入了解韩国阅读调查的情况。韩国出版研究所把他们最新出版的1995年《国民阅读实态调查》报告送给了我们。回国后，我们请人把调查报告的主要内容进行翻译，并着手收集国外有关阅读调查的资料，以便开展我国的阅读调查。当时互联网尚未广泛应用，对国外阅读调查资料的寻找并不容易。好在功夫不负有心人，通过多方努力，我们又找到了英国、德国等有关阅读调查的资料，为开展我国的阅读调查提供了参考。经过充分的准备，研究所领导把开展全国国民阅读调查的想法向原新闻出版署领导做了汇报，并得到了署领导的批准和支持。此后我们开始与有关调查公司洽谈，最终与央视调查咨询中心特别项目组达成合作，并于1999年6月开始入户调查，2000年1月抽样阅读调查结束，2000年4月召开新闻发布会，首次发布了阅读调查的主要发现，受到了广泛关注。此后国民阅读调查（起初两年进行一次，2007年开始每年一次）坚持至今，为我国国民阅读累积了海量数据。
连续几年的阅读调查显示，全国国民（成年人）的阅读状况越来越不乐观，由此引发社会各界的高度关注。如2006年高考全国卷二作文题，就是以我们的阅读调查数据为材料的：
据有关部门调查，六年来我国国民图书阅读率持续走低：1999年为60.4%，2001年为54.2%，2003年为51.7%，而2005年为48.7%，首次低于50%。造成图书阅读率持续走低的原因是多方面的。识字的人为什么不读书？中年人多数说“没时间”，青年人多数说“不习惯”，还有人说“买不起”“没地方借”。
与图书阅读率走低相反，网上阅读率正在迅速增长：1999年为3.7%，2003年为18.3%，2005年为27.8%。
要求据此材料写一篇不少于800字的文章。
图书阅读率的持续下降反映出新世纪之初全民阅读的困境，推动全民阅读已经成为一个重要的时代课题！
全民阅读立法进程
党中央高度重视全民阅读
全民阅读立法的直接动因是党中央对全民阅读工作的高度重视。2011年10月，党的十七届六中全会召开，全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出“深入开展全民阅读、全民健身活动”的号召。紧接着，2012年11月，党的十八大召开，“开展全民阅读活动”被正式写入了党代会的报告，体现了党中央对全民阅读工作的持续关注与高度重视。
全国政协委员建议全民阅读立法
为了贯彻落实党中央关于开展全民阅读活动的要求，在2013年全国两会期间，全国政协委员、原新闻出版总署副署长邬书林提交提案，建议把全民阅读上升为国家战略，全国人大制定《全民阅读法》、国务院制定《全民阅读促进条例》，以法律法规的形式将推动全民阅读工作纳入法治轨道，葛剑雄、王明明、白岩松、陈建功、何建明等115名在社会有重要影响的委员均在提案上签名。全国政协委员关于全民阅读立法的提案，促进了全民阅读立法工作的启动。
国家新闻出版主管部门启动全民阅读立法工作
两会结束以后，为了落实政协提案，国家新闻出版广电总局于2013年3月成立了全民阅读立法起草组，其成员包括总局出版管理司、法规司、中国新闻出版研究院等单位，正式着手《全民阅读促进条例》的起草工作。起草小组一方面在北京、上海、深圳、贵州、新疆等省市区调研，广泛听取法学界、教育界、文化界、图书馆界、出版界等专家学者及农家书屋、基层文化站等人员的意见，征求中央和国家机关有关部门的意见；另一方面广泛收集美国、法国、西班牙、瑞典、日本、韩国、墨西哥、智利等国家与阅读有关的法律法规，借鉴国外阅读立法的经验。
“全民阅读立法”工作受到了中央和国家相关部门的重视与支持，先后被纳入国务院法制办2013年、2014年的立法工作计划，2014年被列入中宣部文化立法五年规划等。国务院2015年立法工作计划中，把《全民阅读促进条例》作为年度立法的“研究项目”，2016年上升为“预备项目”，2017年提升至“力争年内完成的项目”。《国务院2025年度立法工作计划》将《全民阅读促进条例》列入拟制定、修改的30件行政法规。
2013年8月，《全民阅读促进条例》立法信息公开以后，也引起国内外的广泛关注，许多媒体就阅读立法问题进行报道，发表文章、评论等，多数媒体对于阅读立法予以肯定：新华社以《全民阅读列入今年立法计划》为标题，并以专家的说法“全民阅读是一个系统工程，设立国家级的全民阅读条例以规范和保障各类阅读活动非常必要，其法律化意义重大”，对阅读立法予以肯定；《光明日报》的《立法为全民阅读创造条件》、东北新闻网的“用立法促进‘全民阅读’确有必要”、 《福建日报》的“为全民阅读立法叫好”、东方网的“全民阅读已列入国家立法 让阅读成为人生‘硬通货’”等，对阅读立法予以肯定和支持。但是也有少数媒体对阅读立法表示疑惑。有的媒体说：“不读书也违法，全民阅读立法有必要吗？”有的媒体称“阅读立法，小题大作？《全民阅读促进条例》细则未明，争议已起”。还有的媒体说“全民阅读水平低，出版体制难辞其咎”“公权干预阅读难以改变出版业现状”，并发布了一个关于是否支持阅读立法的网络问卷调查结果：支持的340人，占22%；不支持的1213人，占78%等，质疑全民阅读立法。
海外媒体也关注我国的阅读立法问题，美国、英国以及我国台湾地区的有关媒体予以报道。
面对不理解、不赞成阅读立法的舆论，起草小组利用各种座谈会、调研会等机会，做了许多的说明、解释工作，让群众充分认识到全民阅读立法不是为了限制读者的阅读自由，而是为了更好地保障公民的阅读权益，不是用公权力干预阅读，而是为阅读提供多方面的保障。我们以国务院已经颁布实施的《全民健身条例》为例，说明阅读立法与健身立法的目的是一样的，健身条例是用法规的方式保障公民健身活动中的合法权益，阅读促进条例是国家保障公民阅读活动中的合法权益。从已经实施的《全民阅读促进条例》来看，其“法律责任”条款针对的主要是地方各级人民政府和县级以上有关部门及其工作人员、全民阅读设施管理单位及其负责人，并非针对一般读者。2025年12月，司法部、国家新闻出版署负责人就《全民阅读促进条例》的有关问题答记者关于《全民阅读促进条例》出台背景时说：在全民阅读优质内容供给、阅读质量提升、部门责任压实、阅读服务保障等方面，仍需进一步加强，有必要通过立法促进全民阅读工作。由此也可以看出，全民阅读立法并非针对读者读不读书，而是全方位保障读者的阅读权益。
经过3年多的工作，2016年2月，国家新闻出版广电总局把《全民阅读促进条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，这个征求意见稿分为总则、全民阅读服务、重点群体阅读保障、促进措施、法律责任、附则6章37条。2017年4月，在广泛吸纳社会各界意见的基础上，国务院法制办把修改后的《全民阅读促进条例（征求意见稿）》再次向社会公开征求意见。新的征求意见稿共5章32条。此后，出于多方面原因，《全民阅读促进条例》制定工作暂时停顿下来。
2022年4月23日，首届全民阅读大会在北京举办，习近平总书记专门致信祝贺大会举办。2022年10月，党的二十大召开，习近平总书记在大会报告中提出：加强国家科普能力建设，深化全民阅读活动。在此背景下，各地全民阅读活动进一步高涨，全民阅读立法要求更加紧迫。2023年，国家新闻出版署在前期工作基础上，启动全民阅读立法工作，全民阅读立法进入快车道。相关工作人员赴山西太原、江苏无锡、广东深圳等地组织开展立法调研座谈会，听取基层群众代表、阅读推广人、企业代表、人民团体、行业管理部门建议；向中央和国家有关部门、有关人民团体、行业协会、重点出版机构等征求意见，并多次组织召开专家座谈会，在广泛调研和充分吸收各方面意见的基础上，修改形成《全民阅读促进条例（征求意见稿）》，于2025年3月再次向社会公开征求意见。新征求意见稿共有6章50条，比前两次征求意见稿的内容丰富了很多。
2025年12月9日，国务院总理李强签署国务院令，公布《全民阅读促进条例》，自2026年2月1日起施行。《全民阅读促进条例》共6章45条。
与阅读相关的其他法规
在制定《全民阅读促进条例》的同时，全民阅读入法的工作也取得了进展。2016年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，把全民阅读正式写入法律：各级人民政府应当充分利用公共文化设施，促进优秀公共文化产品的提供和传播，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动。公益性文化单位应当创造条件向公众提供免费或者优惠的文艺演出、阅读服务等，基层综合性文化服务中心应当为公众提供书报阅读、影视观赏等公共文化服务。2017年11月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公共图书馆法》再次把全民阅读写入国家法律：公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务。公共图书馆应当通过开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，推广全民阅读。这两部法律虽然不是专门性的阅读法，但是实现了全民阅读入法的目的。
在此期间，与全民阅读有关的党内法规和行政规范性文件也陆续出台，进一步丰富了全民阅读的法规体系。2020年10月，中宣部印发《关于促进全民阅读工作的意见》，明确提出：到2025年，基本形成覆盖城乡的全民阅读推广服务体系，优质阅读内容供给能力显著增强，基础设施建设更加完善，工作体制机制更加健全，法治化建设取得重要进展。2023年3月，教育部、中宣部等8部门联合印发了《全国青少年学生读书行动实施方案》，以进一步推动青少年学生阅读深入开展。2024年10月，民政部、中宣部等14个部门联合发布了《关于推进老年阅读工作的指导意见》，从保障老年人基本阅读权益、满足老年人日益增长的阅读需求的角度，对老年阅读工作做出总体部署。
在国家全民阅读立法的鼓舞下，许多省市区也开展了地方性的阅读立法工作，最先取得进展的是湖北省。2014年11月24日，湖北省人民政府常务会议审议通过了《湖北省全民阅读促进办法》，自2015年3月1日起施行。江苏省紧随其后，2014年11月27日，江苏省人民代表大会常务委员会通过《关于促进全民阅读的决定》，并于2015年1月1日实施。此后，四川、辽宁、浙江、深圳、石家庄、常州、烟台等也纷纷出台了地方性全民阅读法规。截至2025年12月《全民阅读促进条例》通过前，全国已有13个省市区、11个地市制定了地方性阅读法规。
《全民阅读促进条例》颁布以来，一些地方的全民阅读立法工作也在提速。2026年1月16日，合肥市第十七届人民代表大会常务委员会通过《关于促进全民阅读推进书香合肥建设的决定》。据悉，还有一些省市也加快了地方阅读立法的步伐，以推动全民阅读深入开展。
全民阅读法规体系的建立与健全，必将为实现国民经济和社会发展“十五五”规划提出的“深化全民阅读活动，推动书香社会建设”目标提供坚实的法律保障。
（本文作者为韬奋基金会副理事长兼秘书长）
